[A+ 과제공유] 교육행정입문

교육대학원 교육행정전공 교육행정입문 수업의 기말과제를 공유합니다.
표절은 절대 하지 마시고 참고만 하시기 바랍니다.

 

 

 

□ 교육행정의 개요

교육이란 가르치는 사람과 배우는 사람 사이의 인간적인 교호작용이다. 교육행정은 이러한 교육의 목적 달성을 위한 교수-학습활동이 잘 이루어질 수 있도록 물적・인적・재정지원을 하는 것을 말한다. 교육행정의 개념은 조건정비적 정의, 법규해석적 정의, 정책실현설, 행정행위설, 행정과정론 등으로 설명할 수 있다. 조건정비적 정의는 교육행정이 가르치는 교사와 배우는 학생을 돕기 위해 있으며 교육행정가는 교수・학습활동의 봉사자라는 입장이다. 법규해석적 정의는 행정이 교육보다 우위에 있으며 교육행정을 일반행정의 한 분야로 보는 입장이다. 정책실현설은 교육목표를 달성하기 위해 국가 권력의 사용이 불가피하다고 보는 입장으로 정치와 행정 일원론을 주장한다. 행정행위설은 교육행정도 행정행위로서 과학적으로 접근해야 한다는 관점으로 행정 자체가 중요하다는 입장이다. 행정과정론은 교육행정을 행정의 과정에 초점을 두고 정의하고 있다.

교육행정은 행정으로서의 일반적인 성격과 교육행정만의 특수한 성격을 갖고 있다. 일반행정과의 공통점은 공동목표를 달성하기 위한 합리적 협동 행위라는 점과 인사, 재정, 시설 등의 관리 지도 및 감독 기능이 있다는 점이다. 그러나 교육은 특수한 성격이 있다. 교육은 단기적으로 성과를 확인하기 어렵고, 평가가 곤란하다. 그리고 재정 투입이 비긴요・비긴급하고 학생이나 교사, 학부모와 같은 관련 집단이 이질적이며 조정이 곤란하다는 특징이 있다. 즉 일반행정과 교육행정은 민주성, 효율성, 합법성이라는 원리에 있어서 공통적이지만, 자율성, 타당성, 안정성이라는 측면에서 교육행정만의 차별화된 지점이 있는 것이다.

우리나라는 교육행정에 대해 부정적인 인식이 팽배하다. 그러나 전문적인 교육행정 시스템이 있어야 효과적인 교수-학습 활동이 가능하다는 점에서 교육행정에 대한 인식 제고가 필요하며, 교육행정학 연구 또한 더욱 확산・분화되어야 한다.

 

 

 

□ 교육행정 이론

교육행정 이론은 교육행정 실무시대에서 교육행정학 이론시대로 변화해왔다. 교육행정 실무시대에는 고전이론과 인간관계론이, 교육행정학 이론시대에는 행동과학론, 해석론, 새로운 관점들이 나타났으며 각종 이론들은 지금까지 맥이 이어지고 있다.

1910~1930년대의 고전이론 중에는 Weber의 관료제론이 가장 대표적이다. Hoy & Miskel은 Weber 관료제의 속성을 분업과 전문화, 개인적 연고 배제, 권위의 위계, 규정과 규칙, 경력지향성, 능률성 추구로 분석하였다. 학교조직 역시 일종의 관료제이지만, 교육조직은 구조적으로 느슨하게 결합되어 있다는 점에서 특수하다.

1930~1950년대의 인간관계론은 민주행정의 원리를 제시해 주는 계기가 되었다. 고전이론에서는 교육행정의 능률을 중시했다면, 인간관계론에서는 물리적 작업조건만이 아니라 인간의 사회적・심리적 조건을 생산성 향상의 중요한 요인으로 보았다.

1950년대에 등장한 행동과학론은, 교육행정 연구를 행동과학적 접근방법으로 진행하는 이론을 말한다. 특히 Campbell은 행동과학론과 교육행정학을 접목하여 교육행정학이 학계에서 학문으로 대접받을 수 있도록 문을 열었으며, 1980년대 이후에 교육행정은 비로소 하나의 학문으로 자리매김 할 수 있었다. 1970년대 중반 이후에는 질적연구방법을 통해 특수한 상황을 해석하고 이해하는 해석론과 포스트 모더니즘, 비판론, 페미니스트 이론 등 비전통적인 새 이론들도 등장하였다.

Hoy & Miskel은 체제이론으로 사회체제로서의 학교에 대해 설명하였다. Getzels & Guba는 사회체제 모형을 통해 사회적 행동을 역할과 인성의 함수로 설명하였다. 사회체제는 ‘투입-전환-산출’이 이루어지는 영역을 의미하며 이를 둘러싼 바깥 환경을 인정하는 가에 따라 폐쇄체제에서 점차 개방체제로 발전하였다. 개방체제의 주요 특징으로는 경계, 환경, 항상성, 엔트로피, 이인동과성이 있다.

 

 

 

□ 의사소통과 의사결정

교육정책은 교육목적의 달성을 위해 정부가 공익과 국민의 동의를 바탕으로 강제하는 체계적인 교육활동으로 구성된 교육에 관한 지침 혹은 의사결정이다. 따라서 합리적인 의사결정과 의사소통은 교육목적 달성에 중요한 영향을 끼친다.

의사결정이란 어떤 문제해결과 관련된 여러 가지 대안 중 한 가지 대안을 판단하여 선택・결정하는 행위이다. 의사결정 이론모델로는 조직의 목표 달성을 극대화하기 위한 최선의 해결책을 합리적으로 선택할 수 있다는 ‘합리모델’, 객관적인 자료를 바탕으로 여러 대안을 모색하지만 최종적인 대안을 결정할 때는 더 만족스러운 대안을 선택한다는 ‘만족모델’, 문제가 되고 있는 사안이나 문제에 대한 기존의 틀을 완전히 탈바꿈하는 것이 아니라 기존의 틀과 정책에서 한 발짝 더 수정하여 보다 개선된 대안을 추구하는 ‘점증모델’, 넓은 영역에 대한 의사결정을 합리모델에 근거하여 개괄적으로 탐색하고, 그중에서 세부적인 관심을 가져야 할 좁은 영역은 점증모델의 입장에서 면밀하게 비교・탐색하는 ‘혼합모델’, 비합리적이라는 이유로 배제되어 왔던 초합리적인 요인을 의사결정에 포함하는 ‘최적모델’, 의사결정에 있어서 비합리적, 우연적 선택으로 의사결정이 이루어진다는 ‘쓰레기통모델’이 있다.

의사결정의 참여모델로는 의사결정에 구성원이 개인적 이해관계를 가지고 있는지, 유용한 공헌을 할 수 있는 전문성을 가지고 있는지 검토하여 의사결정의 참여 여부를 결정해야 한다는 ‘브리지즈의 참여적 의사결정 방법’과, 5가지 의사결정 형태(단독결정, 정보수집 후 단독결정, 개인 자문 후 결정, 집단 자문 후 결정, 집단 결정)를 제시한 ‘브룸과 예튼의 의사결정 방법’ 등이 있다.

의사소통이란 생각이나 아이디어, 감정 등 의도하는 바를 남에게 전달하는 과정이다. 의사소통의 구성요소는 ‘착상-부호화-전달-수신-해독-실행-피드백’이 있다. 특히 부호화와 해독에 있어 그대로 전달되지 않는 경우가 많은데 이는 심리적・사회적 소음(편견) 때문이다.

의사소통은 형식에 따라 공식적・비공식적 의사소통으로, 발신자와 수신자 간의 메시지 흐름에 따라 일방적・쌍방적 의사소통으로, 의사소통의 방향에 따라 수직적・수평적 의사소통으로 구분된다. 특히 학교조직에서의 의사소통은 학교 내에서 이루어지는 교수 및 학습 등 기본적인 업무수행을 가능하게 하며, 혁신과 동기화에 영향을 미친다. 메시지가 명확하고 구성원들의 이해가 높을수록 행정가, 교사, 학생들의 행동은 목표지향적인 방향으로 진행될 가능성이 커진다. 갈등관리 전략으로는 경쟁형, 순응형, 타협형, 협력형, 회피형이 있다. 협동형이 경쟁형, 회피형, 동조형보다 바람직한 방법이지만 상황에 따라 적절히 사용함으로써 갈등을 해결하는 데 효과를 거둘 수 있다.

 

 

 

□ 동기이론

동기는 사람으로 하여금 어떠한 행위나 의사결정을 하게 만드는 직접적인 마음의 상태 또는 계기를 말한다. 교직은 물질적 보상 보다는 열정과 사명감과 같은 내적동기가 더 중요한 직업이다. 따라서 상황에 따른 적절한 동기부여 방법을 사용하여 성과를 극대화 할 수 있다.

동기이론으로는 무엇이 동기부여를 유발하는지 설명하는 ‘내용이론’과 어떻게 동기부여를 유발하는지 설명하는 ‘과정이론’으로 나눌 수 있다. 내용이론으로는 인간행동의 동기는 계층적으로 이루어진 다섯 가지 욕구(생리적・안정・사회적・존경・자아실현)를 충족하기 위해 발동한다는 ‘욕구계층이론’과, 직무만족과 직무불만족은 서로 독립된 별개의 차원이며 각 차원에 작용하는 요인 역시 별개라는 ‘동기-위생이론’, 욕구계층이론에 저차적인 욕구와 고차적인 욕구 간에 근본적인 차이가 있다고 보고 이를 확장하여 제안한 ‘생존-관계-성장이론’, 인간은 본래 일하기를 싫어하여 통제를 강화해야 한다는 X이론과 인간은 노동을 통해 능력을 발휘하고 자아를 실현하고자 한다는 Y이론으로 인간관을 분류한 ‘XY이론’ 등이 있다. 각 이론마다 한계와 비판점이 있으나 특히 동기-위생이론이 학교 현장에서 활용도가 높은 이론이다.

과정이론으로는 동기화 과정에서 개인의 지각이 중요함을 강조하는 ‘기대이론’, 성과가 직무만족에 영향을 미친다는 ‘성과-만족이론’, 다른 사람에 비해 어느 정도 공정하게 대우 받고 있는지에 관한 지각을 바탕으로 행동한다는 ‘공정성이론’, 인간의 행위(동기)란 가치와 의도(목표)에 의해 결정된다는 ‘목표설정이론’ 등이 있다. 특히 목표설정이론을 실제 조직경영에 적용하는 목표관리기법(MBO)이 개발되었는데, 이는 단순히 학교 운영과 교직원 관리를 위한 방법의 차원뿐만 아니라 학교경영을 위한 철학적 접근이며 사고방식으로 의미가 있다.

 

 

 

□ 교육인사행정

교육인사행정은 교육목표를 효율적으로 달성할 수 있도록 필요한 인적 자원을 확보하고 계속적으로 능력개발을 유도하여 갖고 있는 역량을 최대한 발휘하도록 도모하는 과정이다. 일반적으로 따라야 할 지침으로 전문성 확립의 원리, 실적주의와 연공주의와의 적정 배합의 원리, 공정성 유지의 원리, 적재적소 배치의 원리, 적정수급의 원리가 있다. 교육인사행정과 관련된 법령으로는 헌법, 교육기본법, 초・중등교육법, 고등교육법, 교육공무원법, 사립학교법 등이 있다.

교육직원은 직접 교육활동 등에 종사하는 자와 교육행정기관이나 교육연구기관에서 근무하고 있는 자를 모두 포함한다. 교원은 국・공・사립의 각급 학교에서 학생을 직접 교육하는 자이고, 교육공무원은 사립학교를 제외한 국・공립 학교 및 교육행정기관, 교육연구기관에 근무하는 자를 말한다.

교원의 인사행정은 임용, 연수, 승진, 전직, 전보, 휴직, 교원능력개발평가 등을 통해 이루어지고 있다. 특히 교원의 연수는 직무연수와 자격연수로 분류할 수 있는데 다소 형식적이고 비현장적인 내용과 방식으로 문제점이 드러나고 있다. 교원의 사기와 관련해서는 권리, 의무, 보수, 근무조건, 단체교섭 등의 내용이 있다. 특히 단체교섭에 관련해서는 교원 내외부적으로도 논란이 많은 부분이기도 하다. 이 밖에도 교육인사행정에서의 한계를 보완하고 쇄신하기 위해 교장공모제, 수석교사제 등과 같은 제도도 시행되고 있다.

 

 

 

□ 조직론

조직이란 공동의 목적을 가진 인간들의 집합체로, 일정시간 지속되는 협동적・체계적 활동이 존재한다. 조직은 공식조직과 비공식조직, 계선조직과 참모조직, 집권화조직과 분권화조직으로 분류된다. 또한 수혜자에 따라 호혜조직, 사업조직, 봉사조직, 공공복리조직으로 분류되며, 본질적 기능에 따라 생산적・경제적 조직, 유지조직, 적응조직, 관리적・정치적 조직으로 나눌 수 있다. 이 밖에도 다양한 기준에 따라 분류할 수 있으나 우리나라의 교육조직의 특성을 반영한 고유한 조직론이 부족하다는 점에서 추가적인 연구를 기대해 볼 수 있다.

학교조직은 관료적 성격과 전문적 성격을 모두 갖고 있다. 교무분장에 의해 교사가 맡은 업무는 관료제적 성격에 의해 수행되지만 수업에 대해서는 교사의 고도의 자율성이 요구되는 것이다. 학교는 조직을 움직이는 목표나 기술, 구성원들 간의 관계가 명백히 기능적이지 않다는 점에서 조직화된 무정부의 성격을 띤다고 볼 수 있다. 또한 서로 연결은 되어 있으나 각자가 독자성을 유지하면서 어느 정도 분리되어 있다는 점에서 이완결합체제의 성격을 가지고 있다.

학습조직이란 학교 내외적으로 정보를 교사들이 공유하고 협력적인 학습활동을 전개하여 지속적으로 새로운 지식을 창출하여 학교의 환경 변화에 적응해 나가는 조직이다. 학습조직이 구축되기 위해서는 개인적 숙련, 정신모델, 공유 비전, 팀 학습, 시스템 사고가 필요하다.

조직풍토는 다른 조직과 구별되는 그 조직만 갖고 있는 독특한 분위기를 말한다. 조직풍토의 유형은 학교 구성원 사이에 협동과 존경이 존재하는 개방풍토와, 틀에 박힌 사소한 일과 불필요한 잡무를 강조하는 폐쇄풍토로 구분할 수 있다.

학교풍토를 보는 또 하나의 틀이 조직건강이다. 조직건강은 조직의 기능을 효과적으로 발휘하여 조직을 성장・발전시킬 수 있는 능력을 말한다. 건강한 학교의 학교장은 교사들에 대해 지원적이면서 비전제시가 명확한 반면에 건강하지 못한 조직풍토를 가지고 있는 학교의 학교장은 교사들에 대한 지원과 배려가 제한적이며 리더십도 발휘하지 못한다.

조직문화는 조직 구성원들이 내외적인 문제를 해결하는 과정에서 반복된 경험을 통해 무의식적으로 당연하게 공유하게 된 기본 가정, 신념, 가치, 행동규범 등의 결합체이다. 학교조직문화는 이야기, 삽화와 상징, 의례와 의식을 통해 이해할 수 있다. 학교조직문화의 유형은 적극적-소극적, 유연성-경직성 차원에 따라 혁신문화, 합리문화, 집단문화, 위계문화로 나눌 수 있다.

 

 

 

□ 교육재정

교육재정이란 필요한 비용을 조달하고 배분하는 국가 또는 공공단체의 행정적 행위를 말한다. 교육의 경제적 효용에 따라 직접교육비와 간접교육비로, 교육비 확보배분 과정과 집행주체에 따라 공교육비와 사교육비로, 부담주체별로는 공부담 교육비와 사부담 교육비로 분류할 수 있다.

재원확보제도로는 정부재원(중앙정부재원, 지방정부재원)과 학부모재원이 있다. 특히 지방교육재정교부금은 지방교육재정교부금법에 따라 지방자치단체가 교육기관 및 교육행정기관을 설치・운영하는 데 필요한 재원의 일부 또는 전부를 국가가 교부하여 교육의 균형 있는 발전을 도모하기 위한 재원을 말한다. 재원배분제도는 국가가 특정행정사무의 집행을 장려하거나 지방자치단체의 재정 사정상 특히 필요하다고 인정할 때 교부하는 경비인 ‘국가보조금’과, 사용 용도가 정해지지 않은 채로 중앙정부로부터 이전되는 재원인 ‘지방교부금’으로 구분된다.

표준교육비는 일정규모의 학교단위가 그에 상응하는 표준교육조건을 확보한 상태에서 소기의 교육목적 달성을 위한 최저 소요 교육비를 말한다. 이 제도의 도입은 최소한의 교육재원 확보를 보장할 수 있고 최저 교육에 대한 질을 보장해 주며, 교육재정배분의 기초자료로 활용할 수 있다는 점에서 의의가 있다.

학교재정은 학교의 교육활동을 위해 투입되는 모든 경비의 조달과 집행에 관련된 일련의 행정과정이다. 학교예산은 일정기간 동안 학교가 교육활동계획을 실천해 나가는 데 필요한 수입과 지출의 체계적인 예정 계획표를 의미한다. 학교회계는 에듀파인 학교회계시스템을 통하여 체계적으로 구현된다.

 

 

 

□ 지방교육자치제도

지방교육자치제도는 교육행정의 지방분권을 통하여 주민의 참여의식을 높이고 각 지방의 실정에 맞는 적합한 교육정책을 강구하고 실시하여 자주성・전문성・정치적 중립성을 확보하려는 교육제도이다. 지방교육자치제도는 교육과 교육행정의 특수성에 따라 일반자치 및 일반행정으로부터 분리되어야 한다는 취지 아래 운영되고 있다. 지방교육자치제도는 교육의 독자성 보장, 교육의 이념 실천, 교육의 정치적 중립성과 민주성 실현, 지역주민의 책임의식 향상, 지역의 특수성 고려, 교육개혁의지 실현이라는 측면에서 의의가 있다.

우리나라의 지방교육자치제도는 1952년 시・군단위 교육자치제로 시작되어, 1964년에는 시・도단위 자치제로 변경되었다. 현재의 지방교육자치제도는 1991년 주민의 직접선거에 의해 지방의회가 구성된 것과 연관이 깊다. 1991년 6월부터 2010년 6월까지는 의결기관인 시・도 교육위원회와 집행기관인 교육감 체제로 실질적인 교육자치를 구현한 시기였다. 2010년 7월 이후 교육위원회가 시・도의회에 통합되고 집행기관인 교육감만 분리된 채로 남아있게 되었으며, 2014년 7월부터 결국 교육의원제가 폐지되었다.

현행 지방교육자치제도의 주요 쟁점은 교육의 자주성 원리를 살릴 수 있는 교육위원회가 없다는 문제, 교육감 후보자의 교육경력 기준 문제, 부교육감을 대통령이 임명하여 중앙정부 통제가 지속된다는 문제, 지방교육재정의 불안정성 등이 있다. 특히 교육감 선출방식에 있어서 행정학계에서는 시・도지사 러닝메이트제를, 교육계에서는 공동등록제를 주장하고 있는 상황이다. 지방교육자치제도의 본래 취지와 의미를 살리고 실질적인 교육자치를 다시 구현하기 위해서는 교육 전문 의결기관의 부활이 필요하다. 그러나 현실적으로 단시간 내에 제도를 개혁하기 어려운 상황이라면 교육행정의 전문성을 확보하고 있는 교육감을 선출하기 위한 교육계 및 국민들의 관심과 노력이 필요할 것이다.

 

 

 

□ 교육행정에 대한 나의 이해를 대표할 수 있는 내용

교육행정입문 수업을 통해 교육행정 전반적인 영역을 살펴보면서 가장 인상적이었던 부분은 ‘브룸과 예튼의 의사결정 방법’이었다. 실제 업무에 있어 적용 가능하고, 지금까지의 의사결정을 돌아볼 수 있는 계기가 되었기 때문이다.

브룸과 예튼은 독단적인 것에서 민주적인 것까지 5가지의 의사결정 형태를 제시하였다.

 

- 단독결정 : 행정가가 현존하는 정보를 이용하여 단독으로 결정함.

- 정보수집 후 단독결정 : 행정가가 구성원들로부터 정보를 구하고 나서 단독으로 결정함. 구성원은 정보를 제공할 뿐 대안의 탐색이나 평가에 관여하지 않음.

- 개별자문 후 결정 : 행정가가 구성원들과의 개별적인 의견교환을 통해 아이디어와 제안을 얻고 나서 의사결정을 함. 이 과정에서 구성원들의 의견이 반영될 수도 있고 아닐 수도 있음.

- 집단자문 후 결정 : 행정가가 구성원들과 집단적으로 만나 함께 문제를 논의하여 그들의 집약된 아이디어와 제안을 얻고 나서 의사결정을 함. 구성원들의 의견이 반영될 수도 있고 아닐 수도 있음.

- 집단결정 : 참여적 방법으로 행정가는 집단적으로 문제와 상황을 함께 논의하여 결정함. 모든 구성원은 함께 대안을 탐색하고 평가하며 해결책에 대한 합의점에 도달하기 위해 노력함.

 

브룸과 예튼의 모델이 브리지즈의 모델에 비하여 복잡하지만 조직구성원의 의사결정 참여 범위를 결정하는 데에 도움이 된다. 장학재단에 적용해 보자면 다음과 같다.

 

- 일상적 업무 처리 : 정보수집 후 단독결정 혹은 단독결정, 각 사업 담당자가 정보를 구하거나 현존하는 정보를 이용하여 단독으로 의사결정

- 단기 프로젝트 기획 : 개별자문 혹은 집단자문 후 결정, 각 사업 담당자가 구성원과의 개별적인 의견교환 혹은 집단과의 논의를 통해 의사결정

- 1년 단위 사업 계획 : 집단자문 후 결정, 각 사업 담당자가 구성원 집단(팀)과 함께 사업 계획을 논의하여 의사결정

- 10년 단위 중장기 발전방안 수립 : 집단결정, 이사회와 사무국 직원, 외부 연구진, 전문위원 등이 여러 차례의 간담회 및 포커스그룹인터뷰 등을 통하여 공동으로 의사결정

 

이처럼 반복적인 작은 단위의 의사결정은 독단적인 의사결정이 가능하지만, 포괄적이고 영향력이 큰 의사결정은 정보와 자료의 수집과 분석적인 사고과정이 필요하다. 또한 구성원 및 전문가의 참여와 합의를 통해 더욱 민주적인 의사결정을 할 수 있다.

더 나아가 의사결정 과정에서 민주적인 합의를 도출하기 위한 구체적인 기법 및 도구를 간략히 조사해 보았다.

 

전문가 중심	<-------------------------------------------------->			참여자 중심
티칭	컨설팅	퍼실리테이팅	멘토링	코칭
답 제시하기	<-------------------------------------------------->			질문 던지기

 

결국 의사결정의 형태와 도구를 상황에 맞게 적절하게 선택하는 것은 교육행정가의 전문성에 달려 있다. 교육행정가는 교육 및 교육행정, 교육정책, 교육제도뿐만 아니라 교육조직 구성원들의 특성을 잘 이해해야 한다. 의사결정 방법이 구성원의 동기부여와 조직문화 및 풍토에도 영향을 주기 때문이다. 특히 교직은 내적동기가 중요하므로 섬세한 의사결정 과정의 디자인이 필요하다.