[A+ 과제공유] 교육정책론

교육대학원 교육행정전공 교육정책론 기말과제를 공유합니다. 

2017년 전에 작성한 글이므로 교육정책과 제 의견에 변화가 있을 수 있습니다.

감안하여 참고하시기 바랍니다.

 

 

 

1. 주제별 강평

 

1) 4차 산업혁명과 교육

 

4차 산업혁명(the fourth industrial revolution)이란 독일 행정부에서 기업, 노동조합, 대학이 제휴하여야 미래사회를 선도할 수 있다고 하며 처음으로 제안한 용어이다. 4차 산업혁명은 인공지능과 각 분야가 융합된 초연계사회를 의미한다. 대표적으로 인공지능, AI, 로봇, 바이오, 자율주행 운송수단, 드론, 3D 프린터, 빅데이터 등의 산업이 개발・발전될 것이다.

4차 산업혁명으로 인해 미래사회는 고용의 기회가 획기적으로 감소될 것이다. 실제로 단순 사무나 행정직, 노동직종의 일자리가 컴퓨터나 로봇으로 빠르게 대체되고 있다. <2016년 다보스 포럼 직업미래보고서>에서는 2020년까지 인공지능기술의 개발은 202만 개의 직업을 창출하지만, 710만 개의 직업은 줄어들 것이라고 예측하고 있다. 수학과 컴퓨터 관련 직업은 증가할 것이고 사무와 관리, 변호사, 의사, 약사, 회계사 등의 전문 직업은 감소할 것이라고 전망하였다.

4차 산업혁명이 사회적으로 이슈화되면서 교육의 변화에 대한 관심도 높아졌다. 교육은 더 이상 지식을 가르치는 것이 아니라 4차 산업혁명 시대에 생존할 수 있는 역량을 길러주어야 한다. 여기서 말하는 역량은 인지적 측면(문해력, 지식, 인문학적 소양 등)뿐만 아니라, 정의적 측면(정직, 배려, 공동체성, 사랑, 용서 등)까지 포함되는 개념이다. 학교는 상호작용과 협업의 장이 되어야 하고 교사는 더 고차원적인 활동(창의적・융합적 수업 설계)에 집중해야 한다. 배움의 주도권은 교사에서 학생으로 이양되어야 한다. 다시 말해 학교 교실의 모습이 학생들은 IT와 로봇을 활용하여 수준별 맞춤 학습을 개별적으로 진행하고, 협력학습(collaborative learning)을 통해 문제해결능력, 창의력, 협동심, 배려심 등을 키워나가는 방식으로 전환될 필요가 있다.

교육부에서는 이미 4차 산업혁명과 관련된 다양한 정책과 사업을 진행하고 있다. 그 중에서 1조 발표에서 소개된 ‘2017학년도 진로중심 수업동아리 운영 계획(안)’을 살펴보면, 미래 산업사회를 대비하기 위해 학생들에게 4C능력(communication, creative, critical thinking, collaboration)을 키워주어야 한다는 부분이 언급된다. 그러나 미래 산업사회를 대비하기 위해 필요한 다양한 능력 중 위 네 가지를 선택한 근거가 불분명하고, 가장 중요한 ‘인성’에 대한 측면이 중요하게 다루어지지 않은 것이 아쉬운 부분이다. 기존 방식의 교원양성과정을 이수한 교사들에게 미래사회에 적합한 창의적인 교육과정의 개발을 맡기는 데에도 한계가 있다.

4차 산업혁명시대의 모습이 어떻게 펼쳐질지, 어떠한 방향으로 교육과 정책이 나아가야 할지 누구도 정확하게 예측하기는 어렵다. 분명한 것은 새롭고 거스를 수 없는 변화가 이미 시작되었으며, 매우 빠른 속도로 진행되고 있다는 것이다. 그리고 이 변화는 부의 양극화, 고령화로 인한 소외 심화 등 어두운 측면도 가지고 있다. 과학기술이 고도로 발달된 사회에서 나타날 수 있는 문제들을 충분히 고민하고 교육과 정책의 방향을 고려해야 한다. 또한 교육계 내에서만 논의하고 결정하는 것이 아니라 과학과 산업, 고용과 노동, 세계 경제 등 다른 영역과의 유기적인 연계와 협력을 토대로 해야 할 것이다.

 

 

 

2) 유아교육・보육 통합 정책

 

영유아교육 및 보육 정책과 관련하여 유아교육과 보육의 통합이 이슈이다. 유아교육과 보육의 통합은 곧 유아교육의 공교육화를 의미하며, 잘 알려져 있는 정책인 누리과정 또한 유보통합의 일환으로 시작되었다.

그동안 유아교육은 교육부에서 유아의 발달에 목표를 두고 교육서비스를 제공하는 것에 중점을 두어왔다. 보육은 보건복지부에서 부모의 취업 등에 따른 부재 기간 동안 부모를 대신하여 유아에게 돌봄 서비스를 제공하는 것에 중점을 두어왔다. 우리나라는 동일 연령의 유아를 유치원과 어린이집에 나누어 수용하는 유아교육과 보육의 이원화 체제를 유지해 오면서 유보통합에 대한 논쟁을 수십 년 동안 이어오고 있다.

이명박정부는 2012년, 5세 누리과정을 시작으로 2013년, 3~5세 연령별 누리과정을 시행함으로써 교육과정을 일원화하였다. 누리과정에 의해 교육・보육을 받는 모든 3~5세 유아에게 월 22만 원(2016년 기준)의 교육비와 보육비를 지원하고 이에 대한 예산을 지방교육재정교부금으로 일원화하면서 재정의 통합을 추진하였다. 그러나 안정적인 재원 확보방안 없이 누리과정이 실시됨에 따라 누리과정 소요재원 부담 주체를 놓고 정부와 시・도 교육청 간 갈등이 심화되었다.

박근혜정부는 유아교육과 보육의 통합을 국정과제로 채택하고 2013년, 유보통합추진 위원회를 중심으로 2014년부터 3단계에 걸쳐 유보통합을 완성하는 ‘단계별 유보통합추진방안’을 발표하였다. 1단계(2014년)는 통합 전 즉시 할 수 있는 것을 우선 추진하고 2단계(2015년)는 규제환경 정비 등 통합을 추진하며 3단계(2016년)는 관리부처와 재원 등 통합을 마무리한다는 내용이다. 그러나 이 방안은 추진계획이나 일정이 제시되지 않는 등 제대로 마무리되지 않았다.

문재인정부는 유아교육의 국가책임을 확대하고자 하는 정책 방향을 유지하면서, 누리과정 전액을 국고지원하겠다고 밝혔다. 출발선 단계부터 균등한 교육기회를 보장하겠다는 취지이다. 유아에 대한 국가의 투자를 늘려가는 것이 국제적인 흐름이지만 우리나라에서도 진행할만한 여력이 되는지는 다른 문제이다.

제대로 된 유보통합을 위해서는 우선적으로 관리부처를 일원화하여 기관유형, 교육과정, 재정, 법규, 교사 등을 통합해 가는 것이 가장 효율적일 것이다. 그러나 유보통합에서 가장 핵심은 예산 문제이다. 교육 예산이 정부 예산 가운데 1위인 상황에서 더 이상 교육 예산의 비율을 늘리기는 어렵다. 그렇다면 결국 증세라는 방법이 남아있는데, 세금 사용에 대한 투명성과 공정성에 대한 믿음과 사회적 합의 없이는 불가능할 것이다.

또 교사진의 양성 체제와 자격기준, 근무환경과 처우의 차이가 큰 상황에서 이를 비슷한 수준으로 맞춘다는 것은 쉬운 일이 아니다. 특히 우리나라의 유아교육과 보육 현장은 민간에 의지하고 있기 때문에 더 해결하기 어렵다. 2013년 기준으로 유치원 원아의 수용비율은 국공립유치원이 21.6%, 사립유치원이 78.4%이고, 국공립어린이집은 10.4%, 민간어린이집은 89.6%이다. 민간 운영 주체에게 수익을 보장하는 동시에 공교육 기관으로서의 공공성을 기대하는 것은 어려운 일이다.

결과적으로 유아교육과 보육의 통합이 현실적으로 실행 가능한 정책인지 다시 한 번 고려해 보아야 하고, 시행해야만 한다면 절충안을 마련해야 한다. 예를 들어 초등학교와 중학교는 국가에서 무상교육으로 지원하지만, 고등학교의 경우 가정에서 등록금을 부담하되 경제적 상황에 따라 교육비를 차등 지원하고 있다. 영유아에 대한 지원도 이와 마찬가지로 경제적 형편을 고려하여 선별적으로 지원하는 것이 바람직할 것이다.

 

 

 

3) 대학입시 정책

 

우리나라는 해방 이후 대학입시 정책과 전형에 많은 변화가 있었다. 1993년까지는 학력고사가 있었고 1994년부터는 수능이 시작되었다. 이 밖에도 생활기록부, 논술, 추천서, 심층면접 등 다양한 입시 제도가 대학별, 전공별로 진행되고 있다.

최근 공정성에 있어 가장 이슈가 되고 있는 학생부종합전형은 시험점수 위주의 총점합산식 선발체제를 개선하여 고교교육 정상화에 기여하고자 도입되었고, 입학사정관이 학생생활기록부를 해석하여 평가하는 방법이다. 이 전형은 노무현정부에서 ‘입학사정관제’로 도입되며 시작되었고 이명박정부에서 더욱 확대되었다. 박근혜정부에 들어서는 ‘학생부종합전형’으로 명칭이 변경되었으며 주요 대학에 전면적으로 확대되었다. 문재인정부에서는 학생부종합전형의 수능 최저 학력 기준을 완화 혹은 폐지하고 생활기록부 양식을 개선하며, 수험생과 특수관계가 있는 입학사정관이나 교직원이 평가에 참여할 수 없도록 배제하는 등 정책을 보완하면서 이어 나가고자 하고 있다.

학생부종합전형은 신뢰성과 공정성 측면에서 사회적으로 불신이 있다. 실제로 상위권 대학일수록 학생부종합전형의 비중이 높아지고, 하위권 대학일수록 낮아진다. 그런데 이 전형에서 사용되는 학생생활기록부, 자기소개서, 추천서, 면접 등은 학부모의 관심과 자원, 사교육의 도움 없이는 준비하기 어려운 것이 현실이다. 결국 학생부종합전형은 교육격차 심화와 사교육 활성화를 부추기는 결과를 낳고 있다.

3불 정책은 정부가 대학입학전형에서 금지하는 3가지를 말한다. 3불 정책은 공식적인 정책 명칭이라기보다는 언론에서 편의상 붙인 이후 통용되고 있다. 3불 정책은 ‘대학별 본고사 금지’, ‘고교등급제 금지’, ‘기여우대입학제 금지’를 말한다. 3불 정책을 찬성하는 측에서는 수도권 대학과 지방대 사이의 양극화와 사교육 문제를 완화하기 위하여 3불 정책을 유지해야 한다고 하며 특히 기여우대입학제는 사회적 위화감과 갈등을 조장하므로 불가하다고 주장한다. 3불 정책을 폐지해야 한다고 주장하는 측에서는 수능과 내신의 변별력이 약하여 대학 자체의 선발권을 보장해 주어야 하고, 대학의 부족한 재정을 기여우대입학제를 통해 강화하여 장학제도를 확대하고 대학을 발전시켜야 한다고 말한다.

현재 우리나라의 대학입시는 대학이 아닌 정부가 주도하고 있다. 대학은 고등교육 기관이기에 형평성보다 수월성을 중시할 수밖에 없으며, 특히 우리나라는 사립대학의 비중이 크므로 각 대학이 추구하는 인재상에 따라 학생을 선발할 수 있도록 권한을 주는 것이 원칙적으로 타당할 것이다.

그런데 우리나라와 같이 대학교육이 소비재로 취급되고, 최종 학력에 따른 임금격차가 심한 사회에서는 공정한 대학입시를 위해 정부의 통제가 불가피한 상황이다. 우리나라 국민들의 대학입시에 대한 관심과 집착은, 학력과 노동시장과의 연관성이 옅어지지 않는 한 해결되기 어려울 것이다.

각 대학의 인재상에 맞는 학생을 선발하는 것은 중요하지만 대학이 서열화되어 있고 대학입시가 과열되어 있는 우리나라의 상황을 고려한다면, 대안으로 대학입시 전형을 단순화하는 것이 바람직하다고 본다. 그리고 다양한 대학입시 전형 중에서 국민들에게 가장 공정하다고 평가 받는 수학능력시험을 중심으로 입시를 단순화한다면 교육격차 해소와 사교육 완화에 그나마 긍정적인 영향을 줄 수 있을 것이다.

 

 

 

4) 대학구조조정 정책

 

우리나라는 1980년대에 정치적인 이유로 대학의 정원이 대폭 확대되었고 김영삼정부에서 대학설립 준칙주의가 도입되면서 무분별한 대학 설립으로 또 정원이 늘어났으나, 학령인구가 감소하게 되면서 대학구조조정의 국면이 초래되었다. 김대중정부와 노무현정부에서는 교육적 관점이 아닌 경제적 관점으로 대학구조조정을 바라보았으며, 이명박정부에서 본격적으로 정부재정지원 제한과 연계하여 대학구조조정을 추진하였다.

박근혜정부는 2014년 1월 ‘대학구조개혁 추진계획’에서 대학의 정원을 1주기(2014~2016년)에는 4만 명, 2주기(2017~2019년)에는 5만 명, 3주기(2020~2022년)에는 7만 명을 감축하는 것을 목표로 제시하였다. 그리고 대학 평가를 통해 등급을 부여하여 미흡과 매우미흡 등급을 받은 대학에는 정부재정지원사업 참여를 제한하였고, 2회 연속 매우미흡 등급을 받을 경우 퇴출 조치를 한다고 발표하였다. 이는 대학의 교육과 연구가 교육부의 정책에 따라 획일화되는 문제를 야기시킬뿐만 아니라, 지역과 관계없이 절대평가로 진행하여 감축 정원의 70% 이상이 지방대학으로 집중된 점, 산업수요에 따라 전공 개편을 유도한 점 등에서 비판을 받았다.

대학구조조정과 밀접하게 연관되어 있는 정책이 바로 대학재정지원사업이다. 대학재정지원사업은 1990년대 중반에서 2000년대 중반까지는 교육의 양적 성장에 이은 질적 제고에 초점을 두고 진행되었다. 통제보다 대학의 자율성과 다양성을 강조한 것이다. 2000년대 후반 이명박정부부터 목적성이 뚜렷한 대학재정지원사업이 나타났다. 대학 평가와 재정지원사업과의 연계가 강화되고 대학구조조정 및 등록금 동결 인하 규제가 가시화된 것이다. 박근혜정부에서는 대학재정지원사업이 사업단 위주의 대학 특성화사업으로 재편되었다. 사업의 설계 기간이 짧고 원칙을 번복하는 일이 벌어졌으며, 등록금 인상 제한과 정원감축으로 인해 대학의 재정은 날로 악화되었다.

특히 박근혜정부의 산업연계교육활성화선도대학사업(PRIME)의 경우 사회수요 중심의 학과개편, 정원조정으로 인력 미스매치 해소라는 사업목적을 가지고 21개 대학에 2016년 기준 2,012억 원의 재정 지원을 하고자 추진되었다. 그러나 이러한 정부 주도의 대학의 학사 구조조정에 대해 여러 대학의 학생들이 강하게 반발하였고, 이화여대의 경우 사업 선정 취소를 넘어 총장 사퇴까지 진행되었다.

우리나라의 사립대학은 초・중등 사립학교와는 달리 정부의 재정 지원 비율이 낮다. 그럼에도 불구하고 정부는 대학에 필요 이상으로 통제와 규제를 하고 있는 상황이다. 대학입시에 대해 정부가 주도하는 것은 사회문화적으로 어쩔 수 없지만, 대학 정원이나 전공 통폐합까지 정부가 관여하는 것은 바람직하지 않다. 학령인구 감소로 인해 필연적으로 진행되는 대학의 정원 축소는 시장의 원리에 맡기는 것이 타당할 것이다. 단, 지역 균형 발전을 위하여 건실한 지방대에는 별도의 지원이 필요하고, 부실한 사립대학이 스스로 학교를 폐쇄하고자 할 때 기본자산의 일부를 보장해준다면 자연스럽게 전체 정원이 조정될 수 있을 것이다.

대학은 교양교육을 바탕으로 하면서 전문적인 직업교육으로 나아가는 방향 속에서 균형 잡힌 전인적 인간상을 길러내야 한다. 정부는 대학이 본연의 목적을 다할 수 있도록 자율성을 보장해야 하며 정책도 신중하게 결정해야 한다. 급격한 사회의 변화, 인구 변화 등을 고려하여 장기적인 관점에서 고등교육 정책을 수립・운영해야 한다.

 

 

 

5) 자립형사립고 폐지 정책

 

자립형사립고 제도는 사립학교 본연의 학교 설립 목적을 달성할 수 있도록 학교운영의 자율성을 보장하여 고등학교 체제를 다양화하고, 이를 통해 학생들의 교육적 요구에 적합한 학교를 선택할 수 있는 여건을 마련한다는 목적으로 도입되었다. 사립학교가 건학이념에 맞는 교육을 실시할 수 있도록 학생선발, 교육과정 운영 및 교육비 선정 등의 영역에서 자율성을 부여해 주는 대신 국가의 재정지원을 최소화하는 특징을 갖고 있다.

2001년 김대중정부 때 자립형사립고 제도가 도입되었고, 2009년 이명박정부 때에는 고교평준화 정책의 부작용을 보완한다는 취지로 자율형사립고 제도가 추가 도입되었다. 그러나 자사고 지정 취소와 관련하여 교육부와 시・도 교육감 간의 대립은 이어졌다. 대표적으로 2010년에는 교육부와 전라북도교육감 간에 익산남성고, 군산중앙고에 대한 자사고 지정 취소 갈등이 있었고, 2014년에는 교육부와 경기도교육감 간에 안산동산고에 대한 자사고 지정 취소 갈등이, 2014년에는 교육부와 서울특별시교육감 간에 경희고, 배재고, 세화고, 우신고, 이대부고, 중앙고에 대한 자사고 지정 취소와 숭문고, 신일고에 대한 2년 지정취소 유예와 관련된 갈등이 있었다. 결국 교육부는 ‘자율형 사립고 지정 및 그 취소와 관련하여 교육부장관과 사전 협의’를 하도록 하는 내용의 기존 「초・중등교육법시행령」과 「초・중등교육법시행규칙」 규정을 ‘교육부장관의 동의’를 얻도록 변경하는 개정안으로 2014년 12월 국무회의에서 의결하고 2015년부터 시행하기에 이르렀다.

2014~2015년에는 자사고 운영성과평가를 실시하였으며 그 결과를 바탕으로 폐지 논란이 이루어졌다. 전교조에서는 폐지를 찬성하였고, 교총에서는 폐지를 반대하는 입장이었다. 문재인정부에서는 자사고 폐지 및 일반고로의 전환을 추진하고 있다. 그리고 그 과정에서 외고・국제고・자사고 입시를 일반고와 동시에 시행하여 입시 경쟁 및 사교육 과열 완화를 꾀하고 있다.

자사고의 문제점은 여러 가지가 있다. 일부 종교계 학교를 제외한 대부분의 자사고에서 다양한 교육과정을 운영하기보다는 국영수 위주의 수업을 비대하게 운영하며 입시에만 초점을 맞추고 있다. 또한 자사고 입시를 준비하는 사교육이 활성화되는 등 초․중등 교육에 끼치는 폐해가 크다는 문제도 있다. 일반고의 입장에서는 자사고가 고교평준화 정책에 부정적인 영향을 준다는 비판을 하고 있으며, 사학의 법정부담금 납부가 불확실하고 실제로 교직원 인건비와 교육과정운영비를 제외한 목적지정 사업비를 지원받고 있다는 부분도 문제로 지적된다.

자사고는 학력이 뛰어난 학생들의 대입 준비를 위한 특화된 교육기관이라는 비판과 더불어 사회적 배려대상자 선발 과정에서 여러 논란들이 발생함으로써 개선이 필요한 제도라는 사회적 공감대가 형성되고 있다. 그러나 비판만 하기에 앞서 이미 시행되고 있는 정책을 보완하여, 되도록이면 학생과 학부모의 피해를 최소화할 수 있는 방안을 고민하는 것이 선행되어야 할 것이다.

신중하게 추진되어야 하는 교육정책과 제도가 정치적으로 형성되고 집행되면서 본래의 목적과 기대효과와는 다른 결과가 나타나는 것을 흔히 볼 수 있다. 자사고 정책도 마찬가지이다. 정책의 형성 과정에서 여러 단위의 관계자들이 정치적 입장보다는 장기적이고 교육적인 관점을 가지고 충분히 협의를 하는 것이 중요하고, 집행에 있어서도 사회적인 파급력과 위험요소를 고려하여 단계적으로 추진해야 한다.

 

 

 

6) 수능절대평가

 

수능의 평가 방식을 기존의 상대평가에서 절대평가로 전환하는 것에 대해 이전 정부에서부터 논의가 이루어져 왔고 2017학년도부터 수능 한국사가 절대평가로 실시되었다. 문재인정부는 수능절대평가 확대 적용 시점을 2021학년도 수능에서 2022학년도 수능으로 1년 유예하고, 2018년도 수능에서는 영어 영역만 추가로 절대평가를 도입하였다.

절대평가는 일정한 기준을 설정하고 그 기준에 따라서 평가하는 방식을 말한다. 그러나 2018년도 수능은 당해 연도에 출제된 문항의 난이도에 따라 평가 결과가 나타날 가능성이 높아, ‘절대점수제 평가’에 가깝다.

수능의 상대평가 방식은 학생 간 경쟁이 심화되고, 등급별 비율을 맞추기 위해 출제 경향이 지나치게 정형화되며 사교육 의존도가 높아지는 문제가 있다는 비판을 받아왔다. 절대평가 방식으로의 전환을 주장하는 측에서는 수능에 절대평가를 도입하면 불필요한 경쟁을 줄이고 나름의 교육적 가치를 유지할 수 있다고 말한다. 특히 영어는 부모의 사회경제적 배경에 의해 영향을 많이 받는 대표적인 과목이어서 절대평가가 사교육 경감에 어느 정도 기여할 수 있다고 한다. 그리고 학교 영어교육 정상화에 일부 긍정적인 영향을 끼칠 수 있다고 주장한다.

그러나 상대평가와 절대평가 중 어느 한쪽의 평가 방식이 우위에 있는 것은 아니다. 절대평가는 경쟁을 지양하고 발달적 교육관을 지향하고 있어 상대평가에 비해 긍정적인 평가관으로 인식되고 있지만, 구체적으로 실행함에 있어 준거점수 설정이 쉽지 않고 등급별 비율의 안정성을 유지하기 어렵다는 문제가 있다.

그리고 수능은 선발을 위한 시험이기에 상대평가가 불가피하다. 영어 과목의 변별력이 낮아질 경우, 상대적으로 국어나 수학 등 다른 교과의 부담이 가중될 가능성이 있다. 또한 짧은 시간 내에 많은 문제를 풀어야 하는 상황에서, 절대평가로 전환한다 하더라도 비교육적인 문제풀이 속도 훈련이 계속될 수 있다. 특히 영어는 대입 외에도 취업과 승진에도 중요한 평가요소이기 때문에 수능에서 절대평가를 도입하는 것만으로 사교육 경감에 큰 영향을 줄 수 있을지 미지수이다. 게다가 대학입시 전형에 영어 평가가 등장하는 순간, 수능의 절대평가 방식은 한 순간에 무력화될 수 있다.

수능절대평가의 궁극적인 목적인 학교 교육 정상화는 수능 평가 방식을 넘어선 문제이다. 우리나라 교육의 목표, 교육과정의 개편, 평가의 본질적인 기능, 수능의 목적 및 성격, 대학입시의 의미 등 유기적인 연계 속에서 우려되는 모든 가능성을 심도있게 예측하여 접근해야 한다. 수능 평가방식의 전환보다는 오히려 수능 외의 다양한 입시 제도를 단순하게 정리하는 것이 실질적인 사교육 완화에 기여할 것이라고 보인다.

물론 장기적으로는 유럽이나 미국과 같이 학생의 자기주도적 노력 및 내적호기심에 의해 성취할 수 있는 절대 성취 기준을 설정하고, 그 기준에 따라 절대평가로 진행할 수 있을 것이다.

이를 위해서는 고등학교만 졸업해도 노동시장으로 진입이 가능한 사회가 되어야 한다. 따라서 정부는 고졸자와 대졸자 간의 임금 격차를 완화하는 데에 더욱 노력해야 한다. 대학 졸업장이 연봉을 결정하고 계층을 결정하는 사회가 아니라, 기본적으로 고등학교까지만 졸업해도 양질의 일자리를 구할 수 있다면 학벌 집착 현상은 완화될 것이다. 그리고 중등교육 기관에서는 학생들이 졸업 후 노동시장에 진출하였을 때 기본적인 능력과 인성을 발휘할 수 있도록 전문성을 갖춰야 할 것이다.

 

 

 

7) 교원양성 및 임용 정책

 

최근 문재인정부가 추진하고 있는 비정규직의 정규직 전환 정책과 관련하여 교육계에서도 다양한 목소리가 들리고 있다. 특히 교육대학교 학생들의 집회는 교원양성 및 임용 정책에 대한 국민들의 관심을 불러일으켰다. 초등 임용시험 경쟁률이 다른 산업 분야에 비해 낮음에도 불구하고 이기적으로 후배들의 정원을 빼앗았다는 비판이 있었고, 애초에 교원양성이라는 특수한 목적으로 설립된 교육대학교 정원의 문제이지 학생들의 요구는 정당하다는 입장도 있었다.

우리 사회에서 교사는 안정적인 직업으로 각광받고 있다. 그러나 교사의 소명의식 부족, 체력과 업무 스트레스 인내력 저하, 사회변화에 발 맞춰 발전하지 못하는 전문성, 네트워킹 능력 부족 등 비판을 받고 있는 것도 현실이다. 교원 양성 정책에 대해서는 현행 임용시험으로는 신규교사의 능력과 인성을 평가하기 어렵다는 점과 대학에서의 평가방법 또한 예비교사를 평가하는 데 한계가 있다는 점, 정교사 자격증 발급 과잉 등이 문제점으로 지적된다.

이러한 문제들을 해결하기 위한 전문가들의 대안 중 의미있는 부분은 다음과 같다. 우선 교원양성기관(교육대학교, 사범대학 등)에 대한 투자 확대이다. 수업방법을 강의식에서 토론식으로 바꾸고 교생실습제도를 개선하여 예비교사의 전문성을 강화하는 것도 중요하다. 박사학위를 가진 교사의 교원양성기관 파견은 예비교사들이 이론과 실제를 배울 수 있는 기회가 될 것이다. 현장교사와 예비교사 간의 멘토링 프로그램도 좋은 사례이다. 교원양성기관을 4년제에서 5~6년제로 개편하거나 교육전문대학원을 도입하는 방안은 재정적인 측면을 고려하였을 때 쉽지 않을 것이다.

임용시험과 관련해서는 대학 성적을 반영하는 비율을 확대하고 면접심사 시 포트폴리오를 활용하는 것도 제시되고 있다. 전문적인 영어교사가 학교로 파견되기 때문에, 영어면접과 영어수업시연을 폐지하고 오히려 심층면접 프로그램을 도입하자는 제안에 동의한다. 유럽의 일부 국가와 같이 석사학위를 필수자격으로 하자는 의견에 있어서는 개인에게 부담해야 할 기회비용이 커지기 때문에 현실적으로 어려울 것이다.

임용 후에는 경험이 부족한 신규 교사의 학교 적응 및 전문성 신장을 위해 인턴교사 과정을 운영하고 신규교사 연수과정을 개선하는 것도 필요하다. 경력이 있는 교사의 경우 동기부여와 전문성 제고를 위한 재교육과정과 학교 내 수업공동체 활성화를 위해서 지원해야 한다.

중등 교원의 경우 대부분 종합대학교의 사범대학에서 배출되기 때문에 자격증을 가진 모두가 교사가 되는 것이 아니라 다양한 진로로 진출하고 있다. 그런데 초등 교원의 경우 대부분 교육대학교에서 오로지 초등교사만을 목표로 4년 내내 공부하기 때문에, 교사로서 적성이 맞지 않거나 다른 꿈이 생겼을 때 진로를 전환하기에 어려움이 있다. 따라서 장기적으로는 제주대학교와 제주교육대학교의 통합 사례와 같이, 교육대학원을 인근 국립대학교와 통합하여 개방형 교원양성 체제로 전환하는 것이 바람직하다고 본다.

4차 산업혁명시대의 학교 모습을 상상해 본다면, 교과의 벽이 허물어지고 융합되는 방향이 적절할 것이다. 예비교사도 교육학과 교과에만 매몰되는 것이 아니라 사회 전반의 다양한 분야에 대해 접해보고 자연스럽게 교육에 접목시킬 수 있는 능력을 키워야 한다. 평생학습 시대가 열리면서 초・중등 공교육 기관뿐만 아니라 점점 더 다양한 분야에서 교육 전문가들이 필요하게 될 것이다. 공교육 교원 외의 다른 분야로의 진출의 폭이 넓어진다면, 소명의식과 능력을 갖춘 자가 초․중등학교의 교원이 될 수 있을 것이다.

 

 

 

 

 

2. 교육정책 분석

: 대학입시 3불 정책 중 ‘기여우대입학제’ 분석

 

대학입시 정책 발표에서 다루었던 3불 정책 중 하나인 기여우대입학제는 대학입시에서의 쟁점으로 손꼽힌다. 정책의 ‘형성’에 해당하는 이 기여우대입학제에 대하여 비용편익분석(cost-benefit analysis)을 하여 사립대학의 재정난 해소를 위한 적정대안을 모색하고자 한다.

기여우대입학제는 개인 또는 기업이 특정 사립대학에 토지․건물․금전 등 기타 물질을 무상 기부하거나 그 대학 설립이나 발전에 비물질적으로 기여하는 등 현저한 공로가 있는 경우, 관련 자손이 당해 대학에 입학을 지원할 때에는 그 대학이 정하는 적절한 기준에 의해 입학이 가능할 수 있도록 신입생 일반 사정 방법에 있어 특례를 인정하는 제도이다(김형근, 1992).

기여우대입학제는 1990년대 초반 한국고등교육연구회와 대학교육협의회를 중심으로 도입 가능성이 검토되다가 대학입시 부정사건 여파와 반대 여론에 밀려 논의가 중단되었다. 그 후 2001년 3월 연세대학교가 ‘연세대 발전을 위한 기여우대제 실시계획안’을 교육인적자원부와 청와대에 공식 전달하였고, 한국교육개발원에서 ‘2011 비전과 과제’라는 보고서에 대학의 경쟁력을 강화하기 위한 방편으로 기부금 입학제 도입이 필요하다고 제안하면서 기여우대입학제에 대한 논란은 더욱 가열되었다(홍창남, 2008). 그 후 이명박정부에서 3불 정책 폐지를 깊이 검토하겠다는 입장이 발표되면서 찬반 양상이 더욱 팽팽해졌다(김현철, 2013).

기여우대입학제를 찬성하는 입장에서는 사립대학의 재정난 해소라는 현실적 필요성을 주장하고, 반대하는 입장에서는 교육기회의 균등한 보장이라는 규범적 당위성을 주장한다. 문제는 기여우대입학제 논란이 법리적 차원의 분석만으로 해결되는 사안이 아니라 결국 입법 정책상의 문제로 귀결된다는 것이다(홍창남, 2008).

교육의 형평성을 크게 훼손하지 않는 범위 내에서 사립대학의 재정난 해소 방안을 모색한다는 측면에서, 현재(안)인 ‘기여우대입학제 금지’와 대안인 ’기여우대입학제 실시’에 대해 비용편익분석을 한 결과는 다음과 같다.

 

 

<표 1> 현재(안) : 기여우대입학제 금지

비용 (cost)	- 사립대학 재정의 70% 이상을 학생 등록금에 의존   (어려운 학생에게 학자금 부담, 정원 미달 시 학교 운영에 타격) - 사립대학 재정의 5% 미만을 정부 지원금에 의존   (정부의 대학 통제․규제 기회 제공) - 기금 투자 및 수익사업에 필요한 운영비와 인건비 - 기부금 모금의 기회비용
편익 (benefit)	- 대학입시의 공정성 및 형평성 확보 - 교육의 기회균등을 보장하는 헌법 수호 - 민주사회의 기본 토대인 실적주의와 성과주의 유지

출처: 홍창남(2008) 기여입학제에 대한 찬반 양론을 일부 재구성

 

 

우선 현재 진행되고 있는 ‘기여우대입학제 금지’와 관련하여 비용(cost)을 살펴보면, 대학 재정의 학생 등록금 의존 비율이 높아 경제적 형편이 어려운 학생에게 학자금 부담을 주고 정원 미달 시 학교 운영에 타격이 큰 문제가 있다. 또한 5% 미만으로 낮은 비율이기는 하지만 사립대학은 정부의 재정지원사업에 의존하게 되어 정부의 통제와 규제로부터 자유롭지 못하다. 또한 재정 확보를 위한 기금 투자나 수익사업을 운영하기 위한 경비가 소요되며, 무엇보다 기부를 원하는 동문이나 기타 후원자에게 혜택을 주지 못하는 상황에서 놓치게 되는 기부금에 대한 기회비용이 크다.

기여우대입학제 금지로 인한 편익(benefit)은 대학입시의 공정성 및 형평성을 확보할 수 있다는 점과, 교육의 기회균등을 보장하는 헌법을 수호하고 민주사회의 기본 토대인 실적주의와 성과주의를 유지할 수 있다는 점 등이 있다.

대안으로 삼은 ‘기여우대입학제 실시’는 금전적 기여 외에도 사회적 기여를 포함하는 미국의 모델을 참고하였다. 미국의 상위 25개 대학에서는 금전적인 기부를 통해 입학하기 위해서는 최저 10만 달러가 필수이고, 상위 10개 대학의 경우 25만 달러에서 100만 달러 이상을 기부한다고 한다. 예일대학의 경우 재학생 중 동문 자녀의 비율이 14%, 프린스턴대학은 12%에 달하는데 이와 같은 ‘동문자녀 우대 정책’은 동문회를 통해 조성되는 막대한 학교 기부금 때문이다. 이 기부금으로 인하여 재학생의 70%가 장학금을 받아 공부하며 학교 재정의 등록금 의존 비율은 10%를 조금 상회하는 정도밖에 되지 않는다. 기여우대입학제로 확보한 재정을 다른 학생들의 장학금으로 지급함으로써 교육이 갖는 계층이동의 긍정적 기능을 살리고 있는 것이다. 물론 동문의 기부금이 곧 자녀의 입학으로 연결되는 것은 아니며 기본적인 수학능력이 뒷받침되지 않는 한 재정기여 동문의 자녀라고 해도 무조건 입학할 수 없다(김현철, 2013).

즉, 기부금액과 기부기간의 기준을 높은 수준으로 책정하고 자손의 최저학력 기준을 사회적으로 납득할만한 수준으로 정한다면 사회적으로 큰 반발이 없을 것이다. 더하여 금전적 기여의 경우 정원 외 특별전형으로 소수만을 선발하며, 기부금의 대부분을 다른 학생들의 장학금과 대학환경개선에 사용한다는 부분도 대사회적으로 잘 알려지게 된다면 기여우대입학제에 대한 사회적 인식이 변화할 것이다.

 

 

<표 2> 대안 : 기여우대입학제 실시

비용 (cost)	- 전형의 취지 홍보 및 사회계층 간 위화감을 완화하기 위한 노력에 드는 비용 - 대학 간 기부금 유치 경쟁 심화 - 학생 등록금 인상과 정부의 재정지원사업 확대를 주장할 명분 상실 - 시행 과정에서 나타날 문제점과 부작용
편익 (benefit)	- 사립대학의 심각한 재정난 해소에 효과적 - 사학의 설립 이념 구현 - 대학 간 경쟁을 통한 발전 촉진 - 사회유휴자본의 음성적․낭비적 지출을 양성화하여 정규교육재원으로 유인 - 질 높은 대학교육환경 조성 - 확보된 재원을 학생 장학금에 투자하여 교육기회의 평등 실현

출처: 홍창남(2008) 기여입학제에 대한 찬반 양론을 일부 재구성

 

 

기여우대입학제 실시로 인한 비용(cost)은 전형의 취지를 홍보하고 사회계층 간 위화감을 완화하기 위한 노력에 필요한 비용, 대학 간 기부금 유치 경쟁이 심화되면서 발생하는 비용, 학생 등록금 인상과 정부의 재정지원사업 확대를 주장할 명분 상실, 시행 과정에서 나타날 문제점과 부작용 등이 있을 것이다.

기여우대입학제 실시로 인한 편익(benefit)은 재정난의 해소로 사학의 설립 이념을 구현할 수 있다는 점과 대학 간 경쟁이 오히려 발전을 촉진할 것이라는 점, 사회유휴자본의 음성적․낭비적 지출을 양성화하여 정규교육재원으로 유인할 수 있다는 점, 질 높은 대학교육환경 조성이 가능하다는 점, 확보된 재원을 학생 장학금에 투자하여 교육기회의 평등을 실현할 수 있다는 점 등을 예상할 수 있다.

기여우대입학제 금지와 실시에 대한 비용편익분석 결과, ‘기여우대입학제 실시’ 대안을 추천하는 바이다. 위에서 대안으로 제시한 기여우대입학제는 저소득층의 교육기회를 확대하고 대학의 장학금을 확대하며 등록금을 인하하게 하는 긍정적 기능을 하게 될 것이다. 기여우대입학제가 가진 단점을 최소화하고 경제적으로 어려운 계층의 교육기회를 확대하며 우리나라의 고등교육을 발전시키는 방향으로 공헌할 수 있는 방안을 구축한다면 사회적․경제적으로 유용한 제도가 될 수 있을 것이다.

 

 

 

참고문헌   김현철(2013). 기여입학제 도입의 문제점과 가능성. 한국교육문제연구. 31(3), 107-133. 김형근(1992). 대학기여입학제 도입의 합리적 접근방법. 고등교육연구. 4(1), 103-115. 이경주(2003). 기여우대입학제와 교육의 공공성. 민주법학. 23, 63-81. 홍창남(2008). 기여입학제의 교육적 정당성. 교육행정학연구. 26(3), 25-48.